日前，文化和旅游部办公厅发布《关于进一步用好地方政府专项债券推进文化和旅游领域重大项目建设的通知》。此前，在财政部、国家发展改革委联合下发的2021年新增专项债券项目资金需求的文件中，明确2021年专项债券资金投向九大重点领域，文化旅游首次进入政府专项债重点投向领域。
2020年5月，江苏省政府在上海证券交易所成功发行全国首只大运河文化带建设地方政府专项债券，一定程度上纾解了项目融资难、社会资本参建难等问题，探索出了一条支持国家重大文旅项目建设、符合文旅发展规律的投融资模式，也为其他省份重要文旅项目的融资方式提供了参考。
股债联动投资
回顾大运河文化带建设过程中面临的挑战，江苏省文化投资管理集团总经理、党委副书记兼江苏省大运河文化旅游投资管理有限公司董事长徐宁称：“我们面临国家文化公园建设公益外溢性与社会资本安全收益性有机匹配的挑战，面临国家文化公园建设任务紧迫性与基金投资运作回收长期性的平衡兼顾，面临着重大项目大额集中投入与基金规模有限分散的矛盾问题。”
大运河文化带和国家文化公园建设意义重大，是推进文化强国建设、文化软实力提升的重大项目，需要一定的长期大额资金投入，但政府引导可投资金有限，基金股权投资又有诸多限制，加之文旅项目投资大、回报周期长、运营管控难、有收益但收益率不一定高，难以募集长期低息社会资本。
江苏系统谋划，率先推进大运河文化带建设，成立了江苏省大运河文化旅游发展基金，并赋予江苏省文化投资管理集团大运河文化带建设和文旅融合发展投资职能。徐宁说：“如何在政府投资、股权投资之外，利用政府引导、政府信用，探索出一种大额长期低息社会资本参与的融资模式，成为需要破解的难题。”
于是，就有了股债联动融资、推进成本降低的策略：将政府信用嫁接到文旅国企融资，在合理控制政府债务规模、优化政府债务结构前提下，利用省级政府信用支持，为承建具有一定经济效益但又以社会效益为主的重大文旅项目建设，提供国企融资、省级政府信用背书，打造社会大额长期低息资本参建模式，解决文化和旅游项目融资痛点。
相关建议获得基金管委会领导及有关部门认可，江苏地方和有关部门合力推进，并于2019年12月进行了培训，布置落实。
提振发展信心
2020年初新冠肺炎疫情暴发，中央作出统筹做好疫情防控和经济社会发展部署，提出进一步增加地方政府专项债规模，扩大有效投资补短板。财政部、国家发改委大力推进专项债券支持经济稳增长。文化和旅游部也专门发出通知，鼓励各地充分利用好专项债券的优势，推动文化和旅游领域重大项目落地实施。
在此背景下，江苏利用天时地利人和，见势早、行动快，于2020年5月在全国率先成功发行大运河文化带建设专项债券，重点推进重大文化和旅游项目建设，这既是深入贯彻落实习近平总书记关于大运河文化保护传承利用重要指示批示精神和中央关于大运河文化带建设重大决策部署的创新之举，又是有力拓宽大运河文化带建设募资来源的务实行动，也是提振受疫情影响较大的文化和旅游产业发展信心的有效举措。
2020年5月，江苏省财政厅代表省政府，在上海证券交易所采用公开招标方式，成功发行2020年第四批江苏省政府债券463亿元，其中，大运河文化带建设专项债券十年期23.34亿元中标利率2.88%，全部由银行等金融机构认购，主要用于全省11个市县的13个大运河文化带建设项目。徐宁称：“此举不仅充分撬动了长期社会资本参与重大文化和旅游项目建设，而且降低了融资建设成本，如按市场化融资利率4.65%、融资23.34亿元测算，仅1年就节省融资成本4131万元，10年4.13亿元，创新了政府信用补贴扶持企业方式。”
江苏省推进大运河专项债后，扬州中国大运河博物馆建设获得了大运河专项债资金支持，并引进了社会资本参建。常州市安基村美丽乡村项目也获得了大运河专项债券支持。
提升使用效率
一般债券发行收入使用范围较广，主要是弥补政府经费不足和公益建设投入，以政府信用担保，用财政收入还款。专项债券主要用于可开工、有收益、能覆盖的带有一定收益的公益性项目，有固定的投资方向和投资项目，不能随意用于其他地方，以政府信用担保，用项目建成后取得的收入还款。
在中央财经大学财经研究院财政研究室主任、副研究员赵国钦看来，文旅项目不同于其他社会事业的特点是其中包含诸多具有良好盈利预期的优质项目，“相较于养老、教育等领域更容易满足专项债关于项目收益与融资平衡的逻辑，更易于形成闭环流动体系”。同时，从疫情对于文化和旅游产业的影响来看，传统旅游的转型升级和数字产业的绩优表现都说明，“未来伴随着地方政府专项债的重点支持，文化和旅游产业通过‘补链延链强链’，有可能实现在良好经济效应的基础上更好地满足人民精神生活需求的发展目标”。
地方政府专项债作为经济调节抓手，具有稳定投资支撑经济发展的“托底”或者“撑腰”的功能。除此之外，专项债对于文化和旅游项目的融资还有特殊意义。赵国钦认为，一是直接扩充了融资渠道，相对于银行贷款的债权融资或者IPO等股权融资，专项债具有可做项目本金、撬动能力强、发行期限长、发行利率低等多重优势；二是专项债和文化和旅游项目的碰撞也将有助于文化和旅游产业数字化和高质量发展；三是专项债项目收益和融资自求平衡的要求也有助于激励项目主体通过优化治理结构和提升项目运营管理能力，提升项目整体运作水平。从地方政府层面来看，这样的闭环管理也能有效控制项目债务风险外溢。
《关于进一步用好地方政府专项债券推进文化和旅游领域重大项目建设的通知》指出，要重点关注服务国家重大区域发展战略有关项目、国家文化公园建设相关项目及产业集聚区建设、旅游公共服务保障设施建设、重点景区基础设施建设、博物馆建设等项目。今年全国两会期间，全国政协委员、南京大学文化与自然遗产研究所所长贺云翱建议，充分运用专项债券助力国家文化公园建设。他希望江苏的经验可以推广至大运河沿线8个省市。
《政府工作报告》提出，今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，优先支持在建工程，合理扩大使用范围。赵国钦提及，根据专项债项目库管理的要求，推动有潜力的文旅项目入库、探索建立文旅项目储备库，更有利于文旅项目专项债的申报获批。另外，要加强对项目的后期管理，对债券资金使用进度进行过程监控与动态监测，确保项目完成质量及资金使用效率。