公共数据具有规模体量大、数据质量高、价值潜能大、公共属性强、安全要求高、可控性强等特点，是推进数据成为关键生产要素的最有效抓手。近期，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》），紧紧围绕贯彻落实习近平总书记关于构建以数据为关键要素的数字经济的重要讲话精神，深刻认识公共数据开发利用在不断做强做优做大数字经济中的重要意义，准确把握公共数据开发利用过程中体制性障碍和机制性梗阻问题，提出了扩大公共数据资源供给、规范公共数据授权运营、推动数据产业健康发展、营造开发利用良好环境等具体举措，不断激发公共数据供给动力，持续释放公共数据应用活力，构建起“供得出、流得动、用得好、保安全”的公共数据开发利用体系。
创新供给渠道
推动公共数据“供得出”
公共数据开发利用体系中“开发”的核心要义，就是有效推动各级党政机关和公共企事业单位以多元方式向社会提供更多公共数据。我国是名副其实的公共数据大国，但是，公共数据共享开放程度不高，利用效率较低。只有充分发挥市场化机制作用，探索创新更加多元化的开放方式和渠道，将更多公共数据释放出来，才能更加充分和有效地发挥公共数据的关键生产要素价值作用。《意见》提出了共享、开放和授权运营三种公共数据开发方式，并从健全管理制度、完善运营监管、维护公共利益等方面严格规范公共数据授权运营。
共享、开放和授权运营等三种公共数据开发方式之间的关系是相互补充和相互促进的。首先，能直接共享开放的公共数据原则上应免费共享开放，以降低全社会用数成本；其次，不能直接开放的公共数据应鼓励采用授权运营方式，以开放出更大规模和更高质量的数据；最后，公共数据授权运营不能挤占共享和开放的空间。既要大力鼓励和促进公共数据授权运营，也要防止把本可以共享开放的数据收回去开展授权运营。因此，要在坚持扩大免费共享开放规模基础上，积极探索公共数据授权运营，通过利用市场化方式、引入专业化机构，将更大规模、更高质量的公共数据“供出来”。
鼓励产业发展
促进公共数据“流得动”
公共数据开发利用体系中“利用”的核心要义之一，就是要让沉淀在党政机关和公共企事业单位手中的公共数据大规模流动起来。公共数据只有流动起来，才能发挥出其要素价值作用，流动速度越快、次数越多，其要素价值作用越大，《意见》提出通过繁荣数据产业发展生态来促进公共数据流动。
数据产业是利用现代信息技术对数据资源进行产品或服务开发，并推动其流通应用所形成的新兴产业，包括数据采集汇聚、计算存储、流通交易、开发利用、安全治理和数据基础设施建设等。不断培育壮大数据产业，将鼓励更多经营主体采集汇聚公共数据，发展成为数据资源企业；鼓励更多技术厂商依托其掌握的先进技术，开发公共数据资源，发展成为数据技术企业；鼓励更多第三方中介机构发展数据咨询、数据经纪、数据交易业务，发展成为数据服务企业；鼓励更多传统系统集成商、系统运维商、软件开发商开发行业数据应用业务，发展成为数据应用企业；鼓励更多安全厂商研发隐私计算、区块链数据空间等安全流通技术，发展成为数据安全企业；鼓励更多经营主体发展数网一体、数算一体、数据安全流通技术，发展成为数据基础设施企业。数据产业经营主体的不断壮大、数据产业生态的不断丰富，将持续畅通公共数据的流通渠道，有助于更大规模、更高质量的公共数据“动起来”。
丰富应用场景
推进公共数据“用得好”
公共数据开发利用体系中“利用”的核心要义之二，就是要大力促进公共数据在各行各业中的应用。《意见》要求通过丰富应用场景、推动区域合作、加强能力建设等举措，推动更多公共数据以协同、复用、聚合、融合等不同方式赋能千行百业，充分发挥其作为关键生产要素的乘数效应。
应充分发挥我国新型举国体制和超大市场规模优势，继续深入推进“数据要素×”三年行动计划，鼓励经营主体利用公共数据资源开发产品和服务，拓展应用场景。积极探索公共数据在央地政府的协同和复用机制，鼓励东中西部地区协同发展，通过推动国家数据基础设施建设，引导和规范数据交易场所健康发展，构建协同高效的国家公共数据服务能力体系，推动公共数据与社会数据的聚合与融合创新，形成公共数据从连接到协同、从使用到复用、从叠加到聚合、从汇聚到融合升级的丰富应用场景，让更大规模、更高质量的公共数据“用起来”。
统筹安全发展
实现公共数据“保安全”
无论是推动公共数据“供出来”，还是“动起来”，以及“用起来”，都需要建立在安全可信基础上，实现公共数据“保安全”。《意见》提出要加强公共数据安全管理，建立健全公共数据开发利用全过程管理分类分级、风险评估、监督预警、应急处理等机制，开展安全风险评估和业务合规性审查，严格管控原始公共数据直接进入市场等。
数据要素具有的高流动性、低成本复制性、边际效应递增性等特点，在极大提高资源配置效率、快速创造新产业新业态新模式、实现对经济发展倍增效应的同时，也容易带来隐私泄露、安全泄密、数据滥用等风险隐患。因此，公共数据开发利用必须统筹发展与安全，一方面要坚持“发展是最大的安全”，加大创新激励，鼓励先行先试，始终把提高公共数据开发利用水平、推动做强做优做大数字经济，作为保障数据安全的根本。另一方面要始终不渝地坚持“安全是发展的前提，发展是安全的保障”，从强化制度建设、提高技术能力和加强过程管理等方面，将数据安全保障贯穿于公共数据资源开发利用的全过程，实现公共数据开发利用过程中的“保安全”。
文章作者：北京交通大学信息管理理论与技术国际研究中心（ICIR）教授 张向宏
原标题：激发动力 释放活力 构建畅通有序的公共数据资源开发利用体系