党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，必须缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。其中一个重要的改革方向是“完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度”。这是立足于中国式现代化长远目标，促进城乡融合发展、加快实现共同富裕的关键举措。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务和标志性工程，举全党全国之力全面打响脱贫攻坚战。到2020年底，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，区域性整体贫困得到解决。在脱贫攻坚战取得伟大胜利后，党中央决定设立5年过渡期，推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。2023年中央一号文件进一步提出，需研究过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制。当前，我国巩固拓展脱贫攻坚成果取得显著成效。2023年，脱贫地区农村居民人均可支配收入16396万元，扣除价格因素实际增速8.4%，超过全国农村居民人均可支配收入实际增速0.8个百分点。
全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分，突出表现为农村低收入人口稳定增收困难，以及欠发达地区发展滞后。当前，巩固拓展脱贫攻坚成果仍面临脱贫人口返贫致贫风险、脱贫地区内生发展动力不足等问题。因此，在推进城乡融合发展的进程中，聚焦重点群体和重点区域，补齐农村低收入人口、欠发达地区两个发展短板，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，是巩固拓展脱贫攻坚成果、加快农业农村现代化的题中应有之义。
建立农村低收入人口分层分类帮扶制度是推进城乡融合发展、实现共同富裕的需要。根据2023年民政部等十部委发布的《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》，低收入人口包括最低生活保障对象、特困人员、防止返贫监测对象、最低生活保障边缘家庭成员、刚性支出困难家庭（刚性支出较大导致基本生活出现严重困难的家庭）成员，以及其他困难人员。民政部数据显示，截至今年3月，全国低收入人口动态监测信息平台监测对象达到8015万人，占总人口的5.7%。其中，低保对象4047.8万人、特困人员473万人。我国低收入群体主要集中在农村地区，生计脆弱性高，风险抵御能力较弱，易受外部经济、自然灾害等冲击导致返贫。因此，健全农村低收入人口帮扶体系，有助于进一步巩固拓展脱贫攻坚成果、缩小城乡收入差距。
建立欠发达地区分层分类帮扶制度是促进乡村振兴、推动农业农村现代化的需要。2021年国家发展和改革委员会出台的《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》中，将西部脱贫地区特别是“三区三州”作为欠发达地区的重点对象。我国欠发达地区覆盖范围广、人口众多，经济和社会发展往往受到区位环境、自然资源、基础设施等多方因素的制约。欠发达地区的发展关乎国家整体经济结构的活力与区域间的均衡发展，通过有效的政策支持和资源配置，有助于缩小区域发展差距，形成更加平衡、可持续、公平有序的空间发展格局。
“分层分类”是国家政策文件关于农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶制度的最新表述，体现了精准帮扶思想的最新成果。分层分类帮扶制度是巩固拓展脱贫攻坚成果、建立农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制的根本途径，是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。
建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，核心是分层分类。“分层”是按照困难程度，将农村低收入人口和欠发达地区划分为不同圈层，旨在确定相应的帮扶力度。分类是针对不同困难类型，总结农村低收入人口和欠发达地区的发展限制因素，旨在制定差异化的帮扶措施。针对不同圈层、不同类别的农村低收入人口和欠发达地区，采用因地制宜、因人施策的帮扶机制，才能更好激励内生发展动力，完成社会救助由“输血”向“造血”、由“兜底保障”向“兼顾发展”转型。
首先，需加强低收入人口的认定工作。《民政部办公厅关于加强低收入人口认定和动态监测工作的通知》指出，在做好最低生活保障对象、特困人员认定工作的基础上，全面开展最低生活保障边缘家庭、刚性支出困难家庭认定工作，并要求以“防风险”为目标，逐步扩大监测范围。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接期结束、转向常态化帮扶阶段后，需进一步按照乡村振兴和共同富裕的路线图，在合理界定低收入人口范围的基础上，加强低收入人口认定和动态监测工作。
其次，应厘清欠发达地区的界定标准。我国大部分脱贫地区仍属于欠发达地区，主要帮扶政策集中在国家乡村振兴重点帮扶县。然而，欠发达地区与脱贫地区的概念并不完全等同。建立欠发达地区常态化帮扶机制，亟须进一步明确欠发达地区的认定标准，以县域为单位，以县域城乡融合发展为导向，合理确定并动态调整欠发达地区的界定范围。
最后，对低收入人口和欠发达地区进行分层分类，有针对性地设计帮扶措施，提高帮扶的精准性、有效性和成本收益。应聚焦精准帮扶思想，根据农村低收入人口和欠发达地区陷入发展困境的主要因素，匹配因地制宜、因人施策的帮扶制度。将低收入人口帮扶政策与欠发达地区帮扶政策有机结合，在守牢不发生规模性返贫底线的基础上，确保低收入人口和欠发达地区的福利和经济水平更快增长，缩小城乡发展差距。
建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，是贯彻落实二十届三中全会精神、加快推进城乡融合发展的重要任务，是激发农村低收入人口和欠发达地区内生发展动力的需要，是推动农业农村现代化、促进共同富裕的必由之路。必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以进一步深化改革持续巩固拓展脱贫攻坚成果，建立健全农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，加快推进城乡融合发展。
（作者系中国人民大学农业与农村发展学院教授）
原标题：为什么要建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度