前不久，中央全面深化改革委员会审议通过的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》指出，我国要建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，健全数据要素权益保护制度。然而，现行立法和相关司法解释并未就数据资源持有权给出明确解释，如何正确理解数据资源持有权基本内涵，不仅涉及数据产权运行机制中权利分置的基本构建，而且会影响到数据要素流通和交易制度的建设，乃至对数字经济的整体发展带来一定影响。
法律上的持有权不等同于占有权
在现代法律体系中，占有和持有的区别首先是法律部门归属上的不同。占有是民法上的一个基本概念，持有更多的是在刑法中经常出现的概念。虽然民法上的占有和刑法上的持有都强调行为人对物的事实支配或控制，但两者的法律意义存在很大不同。持有强调人对物的实际直接支配或控制，强调纯粹的空间关系。持有不存在法律上的继承或转移，而占有是可以转移和继承的。这些都意味着法律上的持有权并不等同于占有权。即使是民商法和刑法都在使用“持有”，且都强调行为人对物的事实支配或控制，但亦可体现出刑法上的“持有”更多的是规制“持有”行为；而民商法上的“持有”更多的是强调权益归属。当然，“持有权”更不同于“所有权”。所有权是一项独立的完全物权，而持有权则是事实性的、不依赖于所有权源的、对某种物（包括有形或无形）通过一定的方式或手段有意识地控制或支配。正如数据产权制度权利分置构建中我们采用了数据资源持有权而非数据资源所有权。
可作为数据资源的数据应具有四种特性
资源的概念来源于经济科学，一般是指一切可被人类开发和利用的物质、能量和信息的总称。数据资源实质是指可供人类利用并产生效益的一切记录信息的总称，并属于一种社会资源。资源是动态的，数据资源是人类从工业社会进入信息社会的产物。但数据资源并非单一数据，而是可利用或可能被利用的数据集合。作为数据资源的数据，应当具有一定的数量和可用的质量，才能够满足特定的用途。
数据资源作为新型资源，具有区别于传统资源的特性：一是无形性。即非物质性和无形性使得数据资源被传统物权所排斥，因而无法成为传统物权的客体。基于此，数据资源可以被他人近乎零成本、快速地、无次数限制地复制，可以跨越时空限制而为社会公众所共享共用，且不会发生有形的损耗。二是可变性。即数据资源形成和流通的过程意味着数据资源总是处于变化之中。同时，数据流通过程中的每一个事物特征和活动状态也都可能形成新的数据资源。此外，数据资源也会基于市场主体的不同需求，或者数据生命周期而发生相应变化。三是社会性。即传统意义下的自然资源具有社会性，意味着自然资源参与到整个社会关系中，为全体人类所共享，自然资源的开发利用及消耗最终追求的都是社会福利的增加。而数据资源尽管也参与到了整个社会关系中，但数据资源的获取、处理及利用总是与对数据资源有需求的社会主体密切相关，人类认识和掌握数据资源也是一个社会过程。基于此，当讨论数据资源归属时更多的是需要考虑数据资源的持有、使用和经营，而非所有。四是共享性。即数据资源在使用上具有非竞争性和非排他性，一个人使用特定数据资源客观上并不会妨碍另一个人使用相同的数据资源。因此，由于额外用户使用它们的边际成本为零，福利最优的解决方案是免费授予对这些数据资源的一般访问权限，在这个意义上，数据资源可以说是一种公共物品，其本质就是分享与流通。
保护数据资源持有权需处理好三个问题
由于数据资源的核心是其经济价值，故当我们从法律层面确认和保护数据资源持有权时，在确保维护国家数据安全、促进数据高效流通使用的前提下，应当正确理解和处理好以下问题：
一是正确界定数据资源持有者及权益归属。从数据资源的经济属性出发，私益性数据资源包括个人性数据资源和企业性数据资源，持有者可以享有数据资源的排他性和竞争性，但依法应予公开的数据资源则例外。公共性数据资源主要是指国家或政府及其委托机构进行管理的数据资源，该类数据资源持有者在特定国家或地域范围内，无排他性和竞争性，无论是个人还是企业都可以共享相应权益。至于准公共性数据资源，如公共事业类数据资源，除法律另有规定外，其持有者与其他第三方可基于合同约定依法享有相应权益。
二是正确界定数据资源持有者权利的边界。从立法学视角，建议国家立法机关应就数据资源持有权的具体权能作出统一规定，尤其应当明确数据资源持有权的积极权能和消极权能的具体内容，以便于数据资源持有者能够正确理解和行使这一权利。从法解释学视角，建议司法机关首先总结司法实践经验，实践中的一些纠纷案已涉及个人数据、公共数据、数据产品及数据权属判断与分类保护问题。在法律尚未明确数据资源持有权的情形下，可以通过司法解释发布数据资源持有权的具体认定要素，以统一数据资源持有权的判定标准。
三是依法保护数据资源持有者合法权益。建议由国家数据资源管理部门就数据资源进行分类分级，依法确认数据资源持有者持有数据资源的范围，并依法保护数据资源持有者合法权益。任何采用非法手段获取数据资源并给数据资源持有者造成某种损害的，应依法承担相应的法律后果，包括民事责任、行政责任及刑事责任。在依法促进数据资源开放、利用和流通，且依法保护数据资源持有者合法权益的同时，应禁止或者限制数据持有者垄断数据资源，尽可能消除数据壁垒，通过数据流通最大化地释放数据价值，尤其是持有数据资源的大型互联网平台企业，应当承担更多的社会责任。同时，建立数据资源权益大小与数据资源持有者付出成本相适应的具体机制，并不断丰富和完善数据资源持有权相关法律制度。
（作者系中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师）
原标题：用好数据要素，需理解数据资源持有权基本内涵