前不久，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）的发布受到各方广泛关注。自然资源部咨询研究中心在当下疫情严防严控的情况下，于近日采取“线上+线下”的会议形式和“重点发言+研讨交流”的研讨方式，以“自然资源要素市场化配置”为主题，结合自然资源管理工作实际和有关项目成果，畅谈认识体会，深入交流讨论，提出了对自然资源要素市场化配置的理解和认识以及需要关注的有关问题和建议。
一、 对《意见》的理解和认识
《意见》是实现市场在资源配置中起决定性作用的重要制度创新。《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进总基调，提出要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，是坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。
《意见》是构建完善的土地要素市场化配置体制机制的重要举措。《意见》将“推进土地要素市场化配置”放到了突出位置，明确了建立健全城乡统一的建设用地市场、制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见等一系列任务，明确了城乡建设用地要素市场化改革方向；《意见》指出深化产业用地市场化配置改革等其他3项具体改革任务，对于构建完善的土地要素市场化配置体制机制具有重大意义。
《意见》是自然资源要素市场化配置的指导思想。《意见》虽然没有对矿产资源等其他要素的市场化配置提出具体要求，但《意见》的指导思想和基本原则对其他自然资源要素的市场化配置是完全适用的。深入理解《意见》对市场决定要素价格的机制、实现要素流动的自主有序等方面的具体要求，有助于自然资源全要素市场化配置机制的构建。
二 、需要关注的有关问题
要关注其他自然资源要素，如矿业权市场化配置存在的困难。土地资源应包含地上和地下的一切自然资源，如何推进自然资源要素的市场化配置还面临诸多问题，特别是矿业权的市场化配置还任重道远。虽然目前矿业权市场体系已形成基本框架，但受各时期思想观念的影响，矿业管理“行政化”色彩严重、政府在矿业权产权管理和行政管理的职能混淆、税费制度设计有待完善、地勘基金定位不清、服务功能缺失和法律法规相对滞后等问题成为矿业权市场化配置的重要障碍。
要不断创新自然资源的价值实现方式和市场化手段。党的十九大报告指出，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。要协调好自然资源开发与保护的关系，既要提供一般自然资源商品，也要提供生态产品，这就要求用市场的手段促进资源的合理配置和节约利用，要创新自然资源价值实现形式，创新交易产品、交易形式，完善自然资源市场体系，用价格机制、市场规则、市场监管来实现收益与成本平衡、保护与补偿对等、激励与约束并重。
要将土地管理重心逐步从增量转向存量管理。当前我国城镇化快速发展，但在一定程度上仍然没有改变粗放发展的方式。一方面，城市和农村存在大量的低效建设用地，工业用地低效利用和浪费十分突出，还存在大量自然损毁和矿山损毁土地；另一方面，城镇和农村的新增建设用地仍然在不断增加。随着我国城镇建设和基础设施建设的完善，除了国家重点工程和基础建设项目，城镇新增建设用地将会逐步减少，城镇的发展必须将重点放在开发土地的存量空间上，土地管理的重点也应当转移到对存量建设用地的开发利用和管理上。
要防止政府在“补位”中“越位”，妥善处理与市场的关系。加快自然资源市场体系建设，前提是明晰政府与市场的关系，特别是政府在资源配置中的定位，要厘清双方的边界。当前我国经济发展面临结构性困境和失衡，根源在于资源错配。自然资源有很强的公共物品特性，市场中易出现垄断情况，处理好此类问题的关键在于妥善处理好政府与市场关系，维护公平的竞争环境。党的十八届三中全会将市场的“基础性”作用改成了“决定性”作用，如何找到政府与市场的平衡点，守住边界，发挥积极作用需在实践中不断探索。
三、贯彻落实《意见》的几点建议
加快构建城乡统一建设用地市场体系。建立健全城乡统一的建设用地市场，是当前土地要素市场化配置的第一要务。应紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，以坚持公有制主体地位为基础，以统一完善城乡土地统一市场主体的土地权利制度为关键，以提高市场的配置效率和公平性为重点，以完善兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为突破点，按照“保护产权、同权同价、维护契约、平等交易”的原则，构建以健全权利体系、调查评价、用途管制、市场规则、价格体系、收益分配“六个统一制度”为主线的城乡统一建设用地市场体系。同时，要强化组织制度保障，包括充分发挥政府的指导作用、服务作用和监管作用，积极调动社会参与的积极性，并及时提供法律法规保障。此外，此次新冠肺炎疫情也提醒我们，对农村集体建设用地特别是宅基地的改革更需要采取慎重态度，要给农村留足发展空间，要在相当长时间内让进城农民保留原有的生存基础。
全面深化土地市场化配置改革。一是深化产业用地市场化配置改革，调整完善产业用地政策，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度，利用市场机制盘活存量和低效用地；二是完善土地利用计划管理，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，城乡建设用地指标使用可更多由省级政府负责实施；三是完善土地要素市场化配置，扩大土地要素市场化配置范围，研究基准地价公开发布制度和动态调整机制；四是提高服务和保障能力，研究建立全国性建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。
总结典型地区做法和经验，完善存量和低效建设用地市场化配置制度。对城乡的存量建设用地开发利用，应从开发条件和特点出发，完善盘活存量建设用地的市场机制。如改变原土地用途进行再开发的，不应套用新增建设用地的供地、开发管理方式，而是要按照市场规律，既要坚持用途管制，又要充分保护土地权利人的产权权益，积极探索灵活的开发政策，在符合新规划前提下，通过评估补交地价，改变用途并按新用途重新计算土地使用年期，提高土地开发的效率。建议参考广东“三旧改造”、深圳城市更新的先进经验，在有条件地区再试点一批，形成可推广、可复制的具有广泛适用性的具体操作办法，从而全面实施。
大力推进矿业权等其他自然资源要素市场化配置改革。鉴于不同自然资源之间相互依存和影响，同类自然资源的用途存在排他性，要妥善处理好自然资源权利的关系，更要深化改革自然资源开发各项制度。特别要加快矿业权改革，按照问题导向、分类施策、稳中求进、循序渐进的基本原则，让权益金制度回归初衷，取消出让收益底价，为矿业权市场化设置提供财税政策支持；调整地勘基金的目标，积极培育市场主体，促进矿业产业升级发展；将矿业权产权管理和行政许可管理分开，为矿业权的市场化设置提供体制保障；整合不同部门的监管职能形成监管合力，利用现代化手段使监管到位；提高政府部门服务意识，创新服务方式，为矿业权市场化配置提供良好环境；加快矿产资源法的修改，重塑矿业法律体系，为矿产资源市场化配置提供法律保障。
按照新职能、新定位推动自然资源市场体系建立和完善。统一自然资源市场体系的建立，有助于在更大的视角下思考自然资源管理的改革问题。一是要积极推进自然资源有偿使用，应入市的自然资源逐步推向市场，统筹各类自然资源市场，持续深化市场化程度。二是要协调与其相关的支撑体系建设，如产权体系、国土空间规划体系和用途管制制度、自然资源保护体系等，以履行“两统一”职责为根本，构建统一调查评价、统一确权登记、统一空间规划和用途管制相关制度。三是要在市场交易规则下，根据自然资源要素的不同特点进行分类设计，明确不同资源要素的交易规则，有序推动统一的自然资源市场体系的建立和完善。
下一步，部咨询研究中心将根据部的工作部署安排，加强相关政策研究，及时跟踪政策实施进展情况，做好相关支撑工作。（自然资源部咨询研究中心：毕云龙、徐小黎执笔整理）